三门峡政府法制办公室
王莉平:洛阳市服务型行政执法现状分析及对策研究
  来源:三门峡市人民政府法制办公室   时间:2018-08-24 09:39:31

  服务型行政执法是我省首创、开全国先河的一项工作举措,自2012年开展至今已经6年,6年来全省各地在服务型行政执法建设方面都取得了一定成效。本文在深入开展服务型行政执法调研的基础上,就洛阳市服务型行政执法工作的开展成效、存在问题及对策建议进行探讨,以期为服务型行政执法工作的深入开展提供借鉴。

    一、洛阳市服务型行政执法工作取得的成效

    服务型行政执法工作开展以来,洛阳市各级执法部门基本都建立了较为完善的服务型行政执法组织领导体系,健全了各项配套规章制度,转变了行政执法工作理念,结合实际采取了必要的工作措施,配备了行政调解、行政指导相关设施,加强了重点工作,取得了一定成效。

    (一)执法理念不断转变

    理念是行动的先导,执法理念是否正确直接影响执法行为是否文明规范。传统的行政管理方式强调行政机关的单方意志,注重管理,忽视服务,多运用强制性命令手段达到行政管理的目的,较易出现执法行为粗暴、执法方式简单等现象,导致执法矛盾突出。服务型行政执法工作开展以来,洛阳市各级执法部门基本上改变了之前固有的、传统的执法理念。一是明确了服务型行政执法的理念。结合本单位工作实际,确立了服务型行政执法的总体工作思路,作为本单位服务型行政执法的纲领性导引。如:汝阳县交通运输局的“汝阳1332交通为您服务”;汝阳县国税局的“组建顾问团队 打造贴心服务”;涧西区城管局的“说服教育、以法育人、以理服人、以情动人”;嵩县国税局的“一个核心、双线运行、三个关口”的“123”工作法。二是提高了法律素养。行政执法工作重在以法律为准绳,法律素养和法律理念是执法的基础。几年来,洛阳市各级执法部门及其执法人员的总体法律素养在不断提升,追求程序正义和实体正义的自觉性越来越高。很多执法部门,尤其是“关键少数”在谈到行政执法时,无不以依法行政为上,以法律为解决问题的基准,如:市安监局强调要培养浓厚的法治氛围,提高执法水平和执法质量,完善执法机制,掌握降事故控风险的执法主动权;嵩县法制办总结出行政执法的防范、引导、化解、巩固“四步曲”。三是实现了执法为民的目的。服务型行政执法的开展让各级执法部门认识到,执法不仅仅是管理,也是服务,执法是“为人民管理好城市”,而不是“为城市管理好人民”,执法的宗旨是保障公民、法人和其他组织的正当权益,为人民创造和谐稳定的社会环境。如:栾川县城管局开发了“通通停车”手机APP,将全县公共停车场、社会停车场和道路停车泊位整合纳入停车收费管理系统,涵盖停车场查找、导航、停车泊位提示等功能,极大方便了当地群众和外来游客。四是增强了利益平衡。执法的价值追求与不同利益之间的价值平衡已逐渐成为各级执法部门及其执法人员在执法中经常考虑的一个关键因素,通过衡量法律关系中不同主体的权益来确保执法行为实现最大价值。如:被形象的称为“马路局”的城管系统,尤其是栾川县城管局、西工区城管局、涧西区城管局,努力平衡小商小贩的生存利益与城市市容市貌的整洁卫生,给小商小贩定点设立瓜果直销点并自制瓜果直销分布图、瓜果直销引导手册,免费发放爱心餐(涧西)、举办城管“开放日”开展城管与商贩角色互换(西工)、搭建便民商铺、设置便民服务点,营造了“舆论引导、社会监督、全民参与、成果共享”的社会管理氛围。

    (二)服务意识不断提高

    一是抓宣传引导,增强群众守法意识。多数执法部门都很注重法律法规的宣传,借助日常检查、重大节日、重要节点广泛开展普法宣传,通过种种宣传方式进行事前提示、提醒,从源头上防止违法行为的发生。如:嵩县林业局每年选取一个重点开展普法宣传,向业主发放项目办理征占用林地和林木采伐手续提示函;宜阳食药监局以生、熟案板应分离设置以防范肉毒杆菌致命风险、豆角应高温烹制以破坏皂甙毒素等为例,讲解日常饮食风险,提高农村集体聚餐安全系数。二是抓业务培训,提升服务能力。各级执法部门在对外宣传引导的同时,也很注重对内的业务培训,提升执法人员的服务意识和服务能力,采取请进来+走出去、线上+线下、集中+自学等方式,强化法律法规的学习,深化服务型行政执法的能力和水平。三是抓“放管服”改革,提高行政效率。各级执法部门严格落实行政审批制度改革,简化审批流程,压缩办理时限,基本将所有行政许可办理事项全部集中到行政服务大厅,做到“一站式”服务、“一站式”办理。同时,采取各种措施,方便群众、服务群众。如:嵩县林业局、洛宁县林业局实行七天工作制,全年365天提供优质服务,上班时间坚守岗位,下班时间随叫随到,及时为群众办理林木采伐及林木运输手续,对于零星林木采伐,可电话预约、上门服务;国地税实行“走进一个厅、来到一个窗、办完所有事”,建设网上办税服务厅,推行24小时自助办税,拓展网上申报等功能,让纳税人足不出户轻松办税。

    (三)执法方式不断创新

    过去存在的简单粗暴执法、利益驱动执法、非法委托执法、执人情法等执法不规范、不理性的现象已经大大减少,服务型执法、刚柔并济执法得到各级执法部门认可,并呈现出百家争鸣、百花齐放的态势。一是探索运用“互联网+”初见成效。虽然“互联网+”在我市执法部门中运用还不是很普及很深入,但是仍然有少数执法部门在探索信息化助推行政执法方面走在了全市前列。如:洛阳市财政局建立了全市核心财政业务应用系统,将原来的人管事改变为系统管事,力促实现服务型行政执法的三个转变;汝阳县国税局制作“一分钟教你办税”视频教程,让纳税人“比葫芦画瓢”网上办税更轻松;栾川县城管局建成投用集城市管理感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”的数字化城管监督指挥中心,涵盖视频监控、业务短信、便民服务、领导移动督办、移动执法等子系统,同时运用建筑垃圾大数据监管平台、车载云平台、移动执法通等“互联网+”手段,实现对城市管理的智能化。二是梳理相对人违法风险点显现雏形。梳理相对人违法风险点有助于从源头上防止违法行为的发生,如:嵩县国税局抽调业务骨干,组建“防范税务风险专业服务团队”,对重点企业、重点行业、复杂事项进行专门辅导,全程跟踪,积极开展个性化特色服务,帮助企业查找风险隐藏点;食药监系统根据食品生产企业的产品种类、日常检查情况、违法历史等因素动态调整企业的风险等级,制定年度监管计划。三是行政调解日益规范。部分执法部门不仅在开展行政调解的机制、人员、硬件配备方面大有改善,行政调解的流程、文书制作也日益规范。如:嵩县国土局成立行政调解工作小组,突出“重心”“细心”“耐心”,区分案件难易程度,分“A、B、C”三类启用不同层次的行政调解机制,2017年以来,全县共调解处理涉土矛盾纠纷313起;栾川县林业局在行政调解过程中融入行政指导的理念,通过提示、示范、辅导、规劝、约谈等方式,注重规范调解、诚心调解、阳光调解、高效调解;西工区人社局积极运用行政调解方式协调用人单位,协助投诉人讨回工资四是行政指导遍地开花。很多执法部门结合自身工作实际,采取宣传法律法规、一对一上门辅导,印刷提示标语、建立示范街示范店等方式引导行政相对人自觉遵守法律。如:国税系统采取举办纳税人学堂、上门讲解纳税政策、退税优惠等方式给服务对象提供深层次的税法咨询和辅导、帮助企业降低成本、减少违法风险汝阳县食药监局通过建立市级、县级示范点、示范街、百姓食堂等方式,加强对行政相对人的指导;孟津国土局宣传土地置换政策助力企业发展。

   (四)执法效果持续提升

    执法行为的基本要求是要达到法律效果,执法行为的重要目的是要达到社会效果,一个好的执法行为必须要实现法律效果和社会效果的统一。全市服务型行政执法工作开展几年来,不论在执法的法律效果还是社会效果方面都取得了显著的成效。一是严格公正适用法律规范,“办铁案”达到法律效果。各级执法部门及其执法人员在执法过程中以事实为依据、以法律为准绳,坚持处罚与教育相结合,严格执法,应罚依法必罚,可减免依法核减。在被调研的单位中,基本实现全年无复议无诉讼。如:吉利区公安局执法工作实现“六个连续”:连续9年无复议否决、无行政败诉、无国家赔偿、无执法过错;连续9年被省公安厅评为执法质量优秀单位;连续9年全省公众安全感测评达到95%以上;连续9年信访案件查结率100%,未发生有责信访案件;2016、2017连续两年被评为全省“无越级访、无异常访、无赴京访”三无单位,全省公安信访“窗口示范单位”;2012、2014、2016年,连续三次被公安部命名为“全国执法示范单位”。二是运用法律有效调整社会关系,“办好案”达到社会效果。各级执法部门及其执法人员在执法中按照法律规定,积极扩大公众参与度、保障公众知情权,采取事前提示、事中指导、事后回访等方式,以法律为手段,达到调节社会关系、化解社会矛盾的目的。过去企业面对执法日常监管检查常玩“猫捉老鼠”的游戏,能躲就躲,能避就避,现在企业渴望与行政执法部门进行交流,得到执法部门的指导和建议,减少违法风险。

    二、洛阳市服务型行政执法存在的问题

   (一)创建工作不平衡

   目前,洛阳市服务型行政执法工作还存在发展不均衡的现象。一是县区间发展不平衡。在全市17个县(市、区)、管委会中,示范点最多的1个县达到6家,7个县(区)达到3至4家,8个县(市、区)有1到2家,有一个区示范点创建为0。二是部门间发展不平衡。全市47个执法部门中,三批示范点创建中仅有16个创建成功,占总数的34%。结合县区部门创建情况,在创建成功的16个县区中,13个县区的示范点中包含国税部门,因此,全市国税系统创建成功率达到78%,其他执法系统中,创建成功率最高的公安系统达28%,还有18个系统创建成功率为0。三是推动力度不均衡。垂直执法部门在依法行政、服务型行政执法方面的推动力度相比政府各执法部门普遍较高,相应的,垂直执法部门的服务型行政执法发展程度也较政府部门普遍较高。

    (二)思想认识仍有误区

    服务型行政执法工作开展以来,虽然各级执法部门及其执法人员脑子里已经有了“服务型执法”这根弦,思想上有了一定的认识,行动上有一定的作为,但是具体深究起来,在对服务型执法的理解上还存在一定的偏差,具体表现在以下几方面:一是与执法责任制混淆。部分执法部门将服务型行政执法与行政执法责任制概念混淆、内容混淆。二是将服务与执法对立。少数执法部门认为开展服务型行政执法就是要柔不要刚,要服务不要执法,甚至有些执法部门在管理对象面前不敢刚、不敢硬,有法不敢执,年度行政处罚案件数为0。三是服务型执法就是做好人好事。个别执法部门将服务型行政执法误解为扶危济困、做好人好事,还有的部门将服务型执法单纯理解为对行政相对人态度热情,端茶倒水。

   (三)基础工作不扎实

    虽然各级执法部门在服务型行政执法的基础工作方面都有了一定的底子,但是仍有很大的提升空间。一是制度建设还需要再完善。大部分执法部门制度材料不完善,有的只转发上级文件,未结合自身实际制定切实可行的制度;有的现行制度可执行性、可操作性差,约束力不强;部分执法部门行政指导和行政调解工作开展流程不严谨或与实际脱轨,个别单位死搬硬套,缺乏灵活性二是人员素质还需要再提升。虽然执法人员素质整体上在不断进步,但是不同地区、不同系统执法人员素质仍然参差不齐,尤其是基层执法人员无论在学历、专业等方面都存在很大差距。比如有的系统,按照规定正式执法人员与协管的比例最多达1:2,但是实际比例达到1:3甚至1:4,协管人员多是“40、50”人员,影响了整体执法水平。三是文书制作还需要再规范。虽然省法治政府建设领导小组办公室已经印发了行政处罚、行政许可、行政指导和行政调解文书示范文本,但是各个文书范本尤其是行政指导和行政调解文书范本在基层执法单位还没有贯彻落实到位,部分执法部门没有严格按照文书示范文本进行操作;一些执法部门开展行政调解、行政指导时未留存资料,或者资料单一,不成系统。

   (四)特色工作不明显

    服务型行政执法工作开展几年来,各级执法部门执法创新主动性、积极性逐渐弱化。一是固步自封。一些执法部门的工作举措还停留在服务型行政执法示范点初创阶段,工作没有进展。二是摸不清工作重点。一些执法部门搞不清服务型行政执法的工作重点,工作开展无头绪。三是机械模仿。一些执法部门照抄照搬上级文件,没有结合自身工作实际制定切实可行的工作措施,导致工作机械,没有针对性,收效甚微。四是概念不清。一些执法部门认为只要工作上网就是“互联网+”,分不清依托互联网的信息宣传与技术创新。五是缺少提炼。一些执法部门具备服务型行政执法创新的雏形,但不注意总结提升,导致亮点无法凸显。

   (五)推进机制不完善

    在服务型行政执法推进机制上,各级各部门还存在一些有待完善的地方。一是法制机构推动工作存在阻力。一般来说,各级各部门法制机构由于职责所在,日常接触较多,对服务型行政执法的认识深度相比其他执法部门较高,但是具体落实者却是各级执法部门,因此,法制机构推动工作存在不同程度的阻力。二是人员、经费不足影响工作开展。少数基层执法部门由于人员编制、工作经费、设备配备等问题制约,导致工作上存在畏难情绪,开展服务型行政执法工作不积极。三是执法信息不通畅。各级执法部门存在单兵作战、各自为政、自成一体的现象,地区间、部门间缺少必要的沟通协调,形成信息孤岛,导致执法效率低下。四是落实效果层层递减。省级法制部门在服务型行政执法的制度设计、文书规范等方面一般都有现成模板,但在落实效果上存在层层递减的现象。

    三、对策建议

    省政府提出的服务型行政执法工作理念是推进严格规范公正文明执法的重要抓手,契合“放管服”改革的工作要求,服务型行政执法示范点创建活动已经成为推动全省各级各部门提升依法行政水平、加快建设法治政府的重要载体,目前,已被广大执法机关、基层执法人员所认可、所接受,必须要持之以恒的抓下去。同时,服务型行政执法工作已经进入瓶颈期,面对这几年创建工作发展的不平衡、不深入、思维固化等问题,如何总结提升、持续深化,加强顶层设计,形成一整套系统、全面、科学的制度体系、体制机制,是下一步应该深入研究和思考的重要课题。

   (一)加强培训指导

    一是以培训深化服务型行政执法理念。鉴于基层执法部门在服务型行政执法的认识上还存在不少误区,在服务型行政执法的实践上还存在机械模仿、照抄照搬的现象,因此,要继续采取以会代训、执法人员培训、重点督导、专项督导、分类指导等各种形式,帮助他们厘清服务型行政执法的概念、内涵,明确服务型行政执法的内容、方式以及工作重点,使各级执法部门对服务型行政执法能够真理解,明白服务型行政执法是依法行政、严格规范公正文明执法的重要体现,是以服务为手段达到行政执法的目的,要柔也要刚,在柔性执法方式下坚守法律的底线,达到法律效果和社会效果的统一。二是以培训提升服务型行政执法水平。进一步加强行政执法人员培训力度,增强专业法律知识培训深度,扩大公共法律知识培训广度,着力提升全市行政执法人员执法水平和能力。省级层面也可以制作服务型行政执法培训教材或者服务型行政执法工作手册,内容涵盖服务型行政执法的理念、内容、标准、实施要求等,让基层执法人员一看就懂,一学就会,方便服务型行政执法的普及和深化。

   (二)抓住重点难点

    一是加强行政执法信息化建设。行政执法信息化建设是我们工作中最大的短板,信息化不足导致各级各部门执法信息不畅,执法数据无法互联共享,执法效率不高。因此,执法信息化建设是推进依法行政,深入开展服务型行政执法的一个关键因素,必须加大力度解决这个问题,打通这个环节,利用好互联网这个基础设施,充分发挥大数据的优势,将不同地区、不同部门的执法数据通过互联网连接起来,实现条、块之间的融合,纵、横数据的互通有无。二是梳理违法风险点。建立健全风险防控系统,将内部行政执法风险防控与行政相对人违法风险点梳理相结合,实现对内、对外风险防控的双赢。三是健全行政指导和行政调解。完善行政调解和行政指导工作流程,规范行政调解、行政指导行为,按照省行政调解文书示范文本和行政指导文书示范文本,统一规范行政调解、行政指导文书,逐步实现行政调解和行政指导规范化建设。

   (三)完善推进机制

   一是提高创建标准。按照省政府法制办制定的服务型行政执法创建标准,严格规范我市现有的三批服务型行政执法示范点,确保其继续前进不掉队。着力创新服务型型行政执法新模式,做到特色更鲜明,亮点更突出,以更高标准、更优水平培育创建我市第四批服务型行政执法示范点,并分地域、分系统打造一批行业“服务型行政执法标兵”。二是促进均衡发展。积极推动地区间、部门间服务型行政执法示范点创建的均衡发展,重点关注工作开展比较差的地区和部门,指导推动其顺利开展服务型行政执法工作。三是加强动态管理。建立服务型行政执法示范点动态管理机制,对行政执法不作为、慢作为、乱作为被新闻媒体曝光,或具有其他造成严重社会负面影响情形已不具有示范作用的,撤销其示范点称号。四是健全激励机制。继续完善依法行政考核的引领作用,加重服务型行政执法日常考核和年终考核的分值比重,并在年度的依法行政考核中明确获得服务型行政执法示范点称号的,给与其奖励加分,以此鼓励全市行政执法部门创建服务型行政执法示范点的积极性和主动性。充分发挥示范点创建的带动作用,抓好服务型行政执法示范点、行政执法责任制示范点和依法行政示范单位等“三项创建”的相辅相成、互促互进的联动作用,形成创建合力,积极推动依法行政深入开展。(作者单位:洛阳市政府法制办)



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